Há tempos que a economista Laura Carvalho se opõem ao mecanismo de controle de gastos arquitetado, originalmente, através do Projeto de Emenda Constitucional nº 241. Embora tenhamos ressalvas quanto à regra em discussão, temos muito mais ressalvas sobre aos pontos levantados na crítica de Laura Carvalho. Sendo assim, elaboramos uma análise, ponto-a-ponto, refutando os argumentos da economista.
- A PEC serve para estabilizar a dívida pública?
Laura Carvalho: Não. A crise fiscal brasileira é sobretudo uma crise de arrecadação. As despesas primárias, que estão sujeitas ao teto, cresceram menos no governo Dilma do que nos dois governos Lula e no segundo mandato de FHC. O problema é que as receitas também cresceram muito menos — 2,2% no primeiro mandato de Dilma, 6,5% no segundo mandato de FHC, já descontada a inflação. No ano passado, as despesas caíram mais de 2% em termos reais, mas a arrecadação caiu 6%. Esse ano, a previsão é que as despesas subam 2% e a arrecadação caia mais 4,8%.
Terraço Econômico: Não importa se o gasto cresceu mais sob FHC, Lula, Dilma, Sarney, Rodrigues Alves, Café Filho, Epitácio Pessoa ou outro presidente (partindo do pressuposto que os números estão corretos!). Importa o comportamento atual e futuro do gasto e da dívida pública. Dadas as regras orçamentárias vigentes e o alto custo da nossa dívida (reflexo de gastos superiores à arrecadação no passado), a dívida brasileira está em trajetória explosiva. Para corrigi-la, ou aumentamos impostos ou cortamos gastos. Os ajustes fiscais que menos comprometem o crescimento são feitos pelo lado do corte de gastos. A PEC 241 serve sim para estabilizar e reduzir a dívida pública no período de vigência, caso algumas duas condições sejam satisfeitas: inflação estabilizada e arrecadação crescendo (com a retomada da economia).
Laura Carvalho: A falta de receitas é explicada pela própria crise econômica e as desonerações fiscais sem contrapartida concedidas pelo governo e ampliadas pelo Congresso. Um teto que congele as despesas por 20 anos nega essa origem pois não garante receitas, e serve para afastar alternativas que estavam na mesa no ano passado, como o fim da isenção de 1995 sobre tributação de dividendos, o fim das desonerações e o combate à sonegação. A PEC garante apenas que a discussão seja somente sobre as despesas.
Terraço Econômico: O teto atua no lado que MENOS impacta a economia e no lado cuja probabilidade de sucesso é historicamente mais alta, ou seja: é mais provável que as contas sejam ajustadas e com menor custo para o PIB no longo prazo via corte de despesas do que via aumento da carga tributária. Há impactos sim de um congelamento de gastos na economia principalmente no curto prazo, mas são menores que o impacto de um aumento de impostos, seja lá para qual grupo. O teto estabelece uma regra que as receitas (que devem voltar a crescer em 2017) geradas vão automaticamente garantir superávit primário caso a inflação esteja estabilizada, garantindo assim redução da dívida no longo prazo [1]. Além disso, a PEC não proíbe aumento de impostos, fim das desonerações e combate a sonegação. Pelo menos no texto oficial que tivemos acesso isso não está escrito.
Laura Carvalho: A PEC também desvia o foco do debate sobre a origem da nossa alta taxa de juros — que explica uma parte muito maior do crescimento da dívida, já que refere-se apenas às despesas primárias federais. Uma elevação da taxa de juros pelo Banco Central tem efeito direto sobre o pagamento de juros sobre os títulos indexados à própria taxa SELIC, por exemplo — uma jabuticaba brasileira.
Terraço Econômico: Pelo contrário, a PEC ataca justamente uma das causas da alta taxa de juros no Brasil, o aumento insustentável do endividamento público. A trajetória da nossa dívida foi desviada com políticas de desonerações fiscais e de gastos acima do permitido pela nossa meta de superávit. O nosso endividamento que saltou de 52% do PIB em 2012 para 70% em 2016 é fruto de políticas que não deram certo, aumentaram o gasto e não trouxeram maior arrecadação, não da taxa de juros. Taxa de juros é só reflexo do conjunto da obra (mal feita) e a origem da nossa alta taxa de juros também está no nosso histórico de calotes e no risco que é emprestar ao governo brasileiro. E como tomamos emprestado muito ao longo do tempo comparado a países similares em termos econômicos, nosso risco é maior que o deles. E como as perspectivas para a dívida estavam ruins, o risco subia e os juros também. O Banco Central usa a Selic para controlar inflação. Problemas fiscais quem resolve é o Ministério da Fazenda (claro que com coordenação, mas cada um tem suas responsabilidades. O Banco Central, cujo mandato é para controlar a inflação não pode e nem deve baixar os juros para ajudar as contas públicas).
Laura Carvalho: A PEC é frouxa no curto prazo, pois reajusta o valor das despesas pela inflação do ano anterior. Com a inflação em queda, pode haver crescimento real das despesas por alguns anos (não é o governo Temer que terá de fazer o ajuste). No longo prazo, quando a arrecadação e o PIB voltarem a crescer, a PEC passa a ser rígida demais e desnecessária para controlar a dívida.
Terraço Econômico: É exatamente o bom ponto da PEC. Como muitos economistas alinhados com as ideias de Laura Carvalho defendem, um ajuste fiscal feito de uma vez só pode ser muito prejudicial à economia no curto prazo (peguem as críticas a Joaquim Levy). A PEC garante um ajuste gradual e sinaliza que o governo atará suas mãos por 20 anos e dificilmente mudará as regras assim que o menor sinal de ajuste tenha sido visto, já que está na Constituição. Exatamente pelo caráter de ser rígida no longo prazo é que a PEC funciona ao demonstrar o comprometimento de ajuste de contas no longo prazo, não só nos próximos 2 anos. E se a rigidez preocupa Laura Carvalho, talvez a revisão prevista na própria PEC possa dar uma aliviada. Em 10 anos o método de correção dos limites pode ser alterado via projeto de lei. Se estiver muito rígida, em 2027 podemos reformar.
- A PEC é necessária no combate à inflação?
Laura Carvalho: Também não. De acordo com o Banco Central, mais de 40% da inflação do ano passado foi causada pelo reajuste brusco dos preços administrados que estavam represados (combustíveis, energia elétrica…). Hoje, a inflação já está em queda e converge para a meta. Ainda mais com o desemprego aumentando e a indústria com cada vez mais capacidade ociosa, como apontam as atas do BC.
Terraço Econômico: O objetivo da PEC não é combater inflação, mas ajuda. Com as contas públicas em ordem, não será mais necessário emitir dívida para pagar os déficits gerados. Menos dívida significa menor possibilidade de utilizar a inflação para reduzir seu valor. Menos dívida significa menos risco e menor taxa de juros demandada por investidores para rolar a dívida pública (que rege as demais taxas de juros). Combate à inflação se faz no Banco Central, mas se a política fiscal ajudar, são necessários juros mais baixos para controlar a inflação. Se o problema fiscal continua, o Banco Central aumenta ainda mais os juros para conter a inflação, correndo o risco de entrar em dominância fiscal. A solução não é marretar os juros ou conter preços, é arrumar as contas públicas de forma sustentável.
E como bem frisou a Laura, a inflação (e a expectativa) já vem caindo. Parte da queda pode ser atribuída a um melhor equacionamento do problema fiscal e maior compromisso do Banco Central com a meta (Rogoff e seu tough central banker?). Expectativas contam muito em política monetária. E parece que a PEC gera boas expectativas, apesar de não ser ela a responsável por reduzir a inflação ao patamar estabelecido pelo CMN.
- A PEC garante a retomada da confiança e do crescimento?
Laura Carvalho: O que estamos vendo é que o corte de despesas de 2015 não gerou uma retomada. As empresas estão endividadas, têm capacidade ociosa crescente e não conseguem vender nem o que são capazes de produzir. Os indicadores de confiança da indústria, que aumentaram após o impeachment, não se converteram em melhora real. Os últimos dados de produção industrial apontam queda em mais de 20 setores. A massa de desempregados não contribui em nada para uma retomada do consumo. Que empresa irá investir nesse cenário?
Terraço Econômico: Impossível avaliar com indicadores de 3 meses se a confiança que foi retomada já mostra resultados na economia real. Simplesmente impossível. Pegar os dados de 1 trimestre e apontar o dedo e dizer: “viu, não aumentou o PIB esse aumento da confiança” é simplesmente desonesto.
A ideia da PEC é sinalizar para os agentes econômicos: não vamos aumentar nossos gastos, logo há uma chance bem reduzida de termos de aumentar impostos e as taxas de juros tanto de curto quanto de longo prazo devem cair, pois nosso endividamento vai cair. Dois ótimos incentivos de longo prazo para investir. Agora quem vai investir em um cenário que se mostra de menor taxa de juros e de baixo risco de aumento de impostos? Creio que muito mais gente que sem uma regra fiscal rígida. A PEC não garante que o crescimento virá, mas novamente dá um bom sinal aos agentes que o governo controlará suas contas, reduzindo a chance de aumento de impostos ou de endividamento. Reduz incertezas fiscais, ótimo para o planejamento de longo prazo.
Laura Carvalho: Uma PEC que levará a uma estagnação ou queda dos investimentos públicos em infraestrutura física e social durante 20 anos em nada contribui para reverter esse quadro, podendo até agravá-lo. Nada garante que a PEC levará a uma estagnação ou queda dos investimentos públicos. A PEC congela o total de gastos em termos reais. Precisa investir em infraestrutura? Tiremos de áreas com programas de baixo retorno ou façamos concessões para o setor privado investir. Não é só de dinheiro público que vive a infraestrutura.
- A PEC garante maior eficiência na gestão do dinheiro público?
Laura Carvalho: Para melhorar a eficiência é necessário vontade e capacidade. Não se define isso por uma lei que limite os gastos. A PEC apenas perpetua os conflitos atuais sobre um total de despesas já reduzido. Tais conflitos costumam ser vencidos pelos que têm maior poder econômico e político. Alguns setores podem conquistar reajustes acima da inflação, e outros pagarão o preço.
Terraço Econômico: Vontade e capacidade costumam ficar de fora do vocabulário de economistas em análises de políticas públicas, como política fiscal. Incentivos entram no vocabulário. Esperar a volição de governos para garantir maior eficiência do gasto público deve ser cansativo, sugerimos uma cadeira bem confortável. Garantir os incentivos necessários à melhoria do gasto é um primeiro passo para maior eficiência. A PEC garante que o gasto será mais racional? Não. Mas introduz um incentivo para que ele seja mais bem debatido, com avaliação dos gastos anteriores já que para aumentar os recursos em um programa, algum outro vai perder. Novamente: não é garantia que os programas ruins serão abandonados, mas é um incentivo melhor que “vontade e capacidade”.
- A PEC preserva gastos com saúde e educação?
Laura Carvalho: Não, estas áreas tinham um mínimo de despesas dado como um percentual da arrecadação de impostos. Quando a arrecadação crescia, o mínimo crescia. Esse mínimo passa a ser reajustado apenas pela inflação do ano anterior. Claro que como o teto é para o total de despesas de cada Poder, o governo poderia potencialmente gastar acima do mínimo. No entanto, os benefícios previdenciários, por exemplo, continuarão crescendo acima da inflação por muitos anos, mesmo se aprovarem outra reforma da Previdência (mudanças demoram a ter impacto). Isso significa que o conjunto das outras despesas ficará cada vez mais comprimido.
Terraço Econômico: Calma, Laura. Se os gastos com saúde e educação possuem um PISO e serão reajustados de acordo com a inflação passada, os gastos reais estão plenamente preservados! Somente em uma hipótese tais gastos serão reduzidos em termos reais: caso a inflação de um ano supere a inflação do ano anterior. Nesse caso a perda real deve ser pequena (contando com inflação controlada e próxima da meta) e em anos posteriores o gasto real pode crescer quando a inflação voltar a cair. Não vamos confundir o leitor: os gastos reais estão basicamente preservados. Somente com a aplicação da PEC 241 e do piso estabelecido, gastos com saúde e educação eles estão basicamente preservados em termos reais.
Laura Carvalho: O governo não terá espaço para gastar mais que o mínimo em saúde e educação (como faz hoje, aliás). Gastos congelados significam queda vertiginosa das despesas federais com educação por aluno e saúde por idoso, por exemplo, pois a população cresce. Outras despesas importantes para o desenvolvimento, que sequer têm mínimo definido, podem cair em termos reais: cultura, ciência e tecnologia, assistência social, investimentos em infraestrutura, etc. Mesmo se o país crescer…
Terraço Econômico: O governo terá sim espaço para gastar mais que o mínimo. Basta tirar de áreas que possuem pouco resultado. Vamos pensar em uma: crédito subsidiado (esse dá bilhão!). E há um ponto bom aqui. É verdade que com a população crescendo o gasto por aluno ou por idoso pode cair dependendo da demografia, ao mantermos o gasto total congelado. Mas daí vem o incentivo criado pela PEC. Se quisermos manter o gasto por aluno, vamos ter que trabalhar com os recursos escassos e escolher de onde vamos tirar, como reduzir o gasto com universidade pública aos alunos que podem pagar e remanejar os recursos para educação básica e média? Esta é só uma ideia para ilustrar que não é só de aumento de gasto que vivem políticas públicas e que a PEC gera um incentivo para melhor alocação dos recursos públicos. Serão mais bem alocados? Não sabemos, mas o incentivo agora existe.
- Essa regra obteve sucesso em outros países?
Laura Carvalho: Nenhum país aplica uma regra assim, não por 20 anos. Alguns países têm regra para crescimento de despesas. Em geral, são estipuladas para alguns anos e a partir do crescimento do PIB, e combinadas a outros indicadores. Além disso, nenhum país tem uma regra para gastos em sua Constituição.
Terraço Econômico: Bom, como nenhum país aplicou a regra como a nossa, difícil responder à pergunta categoricamente. Mas que tal olharmos regras parecidas? Regras que disciplinam o gasto público dão mais certo que regras que estabelecem metas de superávit primário, por exemplo. Ou bem melhores que metas de teto de dívida [2]. Apesar dos problemas para se chegar a uma conclusão definitiva, há indícios de que regras que disciplinam o gasto são mais eficazes que outras regras, ainda mais quando colocadas na Constituição.
Por que? Simplesmente porque as regras podem ser facilmente alteradas pelos governos com maioria. Daí a ideia de se colocar praticamente na nossa Constituição (ou com regras de alteração que seguem aquelas aplicadas à CF88) para sinalizar que as mãos estão atadas por um nó bem mais firme. Uma regra fiscal em lei poderia ser alterada por maioria simples no Congresso…já uma emenda constitucional é bem mais difícil. Inovamos positivamente neste caso para sinalizar um compromisso mais sério com o ajuste fiscal, mais difícil de ser revogado pelos próximos governos.
- Essa regra aumenta a transparência?
Laura Carvalho: Um Staff Note do FMI de 2012 mostra que países com regras fiscais muito rígidas tendem a sofrer com manobras fiscais de seus governantes. Gastos realizados por fora da regra pelo uso de contabilidade criativa podem acabar ocorrendo com mais frequência.
Terraço Econômico: Já que pode usar o FMI, o argumento no item 6 está valendo! Sim, existe o risco de contabilidade criativa e manobras fiscais dos governantes. Mas para isso outros instrumentos de controle são usados, como Tribunal de Contas e até impeachment. Nossa história recente mostra isso e nos deixa um pouco mais confortáveis em relação ao desrespeito às regras fiscais. A PEC não foi feita para aumentar transparência de gastos. Foi feita para limitar o seu crescimento. Fraudes contábeis é em outro departamento que esteve funcionando bem ultimamente.
Laura Carvalho: O país já tem instrumentos de fiscalização, controle e planejamento do orçamento, além de metas fiscais anuais. Não basta baixar uma lei sobre teto de despesas, é preciso que haja o desejo por parte dos governos de fortalecer esses mecanismos e o realismo/transparência da política fiscal.
Terraço Econômico: Voltemos a outra palavra que geralmente fica fora do vocabulário de economistas que desejam analisar políticas públicas com rigor: desejo (por parte dos governos). Difícil confiar no desejo de governantes de gerir bem os recursos públicos ou no desejo de ser obter superávit primário. Esse desejo foi abandonado em 2012, 2013, 2014 e não tinha data para retornar. Preferimos regras para discipliná-los e para garantir os incentivos corretos à boa atuação com os recursos fiscais e deixar que tenham desejos em outros quesitos. E conforme abordado anteriormente, a PEC garante alguns incentivos pelo menos para evitar que políticos aumentem o gasto e depois taxem os agentes econômicos, aumentem a dívida pública (com suas consequências perversas) ou aumentem a inflação. Ou uma combinação dos 3.
- A regra protege os mais pobres?
Laura Carvalho: Não mesmo! Não só comprime despesas essenciais e diminui a provisão de serviços públicos, como inclui sanções em caso de descumprimento que seriam pagas por todos os assalariados. Se o governo gastar mais que o teto, fica impedido de elevar suas despesas obrigatórias além da inflação. Como boa parte das despesas obrigatórias é indexada ao salário mínimo, a regra atropelaria a lei de reajuste do salário mínimo impedindo sua valorização real — mesmo se a economia estiver crescendo.
Terraço Econômico: Novamente, o objetivo da PEC não é proteger os mais pobres, os mais ricos, os mais classe-média. É controlar o gasto e reduzir o endividamento. Para proteger os mais pobres fazem-se políticas direcionadas (Bolsa Família, Assistência Social etc). As sanções previstas em lei que impedem contratação de pessoal, alteração de estrutura de carreira etc não são bem sanções aos mais pobres, não é Laura [3]? Uma pequena olhada nos dados indica que os rendimentos do setor público são bem maiores que do setor privado.
Laura Carvalho: O sistema político tende a privilegiar os que mais têm poder. Reajusta salários de magistrados no meio da recessão, mas corta programas sociais e investimentos. Se nem quando a economia crescer, há algum alívio nessa disputa (pois o bolo continua igual), é difícil imaginar que os mais vulneráveis fiquem com a fatia maior.
Terraço Econômico: Não entendemos muito bem a conexão entre a PEC e o aumento de salário. O reajuste aos magistrados foi concedido antes da PEC 241 ser aprovada. E não concordamos com o reajuste, que fique claro. Difícil prever quem vai ganhar e quem vai perder caso a PEC dê certo e o remanejamento de gastos seja realmente feito, tirando de um setor e passando para outro. É bem provável que quem tem mais poder ganhe mais, perfeito. Mas pelo menos Laura concordou conosco que há um incentivo para que os gastos sejam remanejados, já que há uma restrição ao aumento dele. Estamos caminhando na direção certa, Laura.
- A PEC retira o orçamento da mão de políticos corruptos?
Laura Carvalho: Não. Apesar de limitar o tamanho, são eles que vão definir as prioridades no orçamento. O Congresso pode continuar realizando emendas parlamentares clientelistas. No entanto, o Ministério da Fazenda e do Planejamento perdem a capacidade de determinar quando é possível ampliar investimentos e gastos como forma de combate à crise, por exemplo. Imagina se a PEC 241 valesse durante a crise de 2008 e 2009?
Terraço Econômico: Finalmente concordamos com Laura! A PEC não tira o orçamento das mãos de políticos corruptos. Ainda está nas mãos deles remanejar os gastos dentro do limite estabelecido pela PEC 241. Retirar o orçamento das mãos de políticos corruptos requer que eles não sejam eleitos ou que sejam punidos por seus atos de corrupção e percam seus cargos. Mas isso não é PEC 241 que resolve. Com PEC ou sem PEC, quem vai decidir o orçamento é quem foi eleito.
- É a única alternativa?
Laura Carvalho: Não. Há muitas outras, que passam pela elevação de impostos sobre os que hoje quase não pagam (os mais ricos têm mais de 60% de seus rendimentos isentos de tributação segundo dados da Receita Federal), o fim das desonerações fiscais que até hoje vigoram e a garantia de espaço para investimentos públicos em infraestrutura para dinamizar uma retomada do crescimento. Com o crescimento maior, a arrecadação volta a subir.
Terraço Econômico: Mais uma vez vamos concordar com Laura. Existem diversas maneiras de se controlar a dívida pública, umas mais e outras menos eficazes. A evidência internacional (por mais fraca que seja) aponta para melhores resultados das regras sobre gastos públicos. Apesar de não ser ideal, concordamos que a PEC é eficaz no controle do endividamento público caso as duas condições mencionadas se materializem e apresentamos as nossas (rudimentares) simulações sob 3 cenários de seus possíveis resultados [4]. Agora a bola está com Laura Carvalho para mostrar NUMERICAMENTE o resultado da alternativa que julgar melhor. Pedimos uma só para solucionar o problema do endividamento.
Notas
[1] https://www.oecd.org/eco/public-finance/50100775.pdf
[4] https://terracoeconomico.com.br/teto-de-gastos-e-uma-bala-de-prata
